第七章 执政的艺术（1 / 1）

尼古拉斯·珀塞尔(Nicholas Purcell)

尼禄至迦利埃努斯(Gallienus)的元首政治

公元193年时，公元69年的那场军事政治危机再度爆发，行省军队的统帅们又一次为争夺“元首”之位而战。此时军队的力量均势已由莱茵地区转移至东部，不过，从各方面看，公元193年与公元69年的两场冲突十分相似。公元193年的危机始于皇帝康茂德(Commodus)之死，终于塞普提米乌斯·塞维鲁斯(Septimius Severus)夺取帝位。康茂德为安东尼王朝(Antonines)末帝，这个王朝自公元96年涅尔瓦(Nerva)即位后一直在养子或亲生子嗣中选定帝位继承人，以确保王朝传承有序。塞普提米乌斯·塞维鲁斯继续采用如此传统确立继承人，他开创了一个类似的连续传承王朝[1]，该王朝一直延续至公元235年。[2]很多人认为公元193年的动乱乃3世纪中期混乱局势的先兆，真相却远非如此。考虑到与公元69年动**局势的相似性，公元193年的战争可谓最引人注目的例证之一，彰显了元首制盛期的稳定性。

一般而言，这一时期很大程度上是“无历史的时代”，人们对其间的即位、篡位、战役及死亡等重大事件的叙述实际上隐藏了演化和趋势。而历史学家的工作就是对这些演化与趋势给出解释，因此必须对它们予以关注。与对毁灭和灾难做出解释相比，对稳定与和平做出解释乃是更大的挑战。这一稳定局面首先由弗拉维(Flavian)王朝皇帝韦帕芗(Vespasian)[3]与图密善(Domitian)[4]所开创。我们应该谨慎，不要轻易断言这些成就的取得是由于有意识的政策而非意外的发展。尽管如此，还是有三项成就需要特别强调。其一，帝国的财政组织达到了高度规范化，可以提前计划数年的财政支出，这在之前是绝不可能的。在此过程中，某种程度的行政管理组织成长起来，不过本章将会力图证明：不能误认为这就是官僚制度。其二，在持续60年的行省化进程中，最后一批藩属王国被吞并，帝国的版图最终成为一幅由行省单元构成的镶嵌画，各行省间的边界划分非常明晰。现在军队永久驻扎于同样明晰的帝国边界，边界的一侧为自我意识日益增长的帝国，另一侧则是“非行省”的世界。其三，尼禄统治下的政治混乱很大程度上帮助弗拉维王朝诸皇帝解决了棘手问题，使他们无须面对共和国大贵族的残余，也无须面对意大利本身的市政渊源。[5]于是，弗拉维诸帝力图使罗马上层阶级的增补与更换机制正规化。同时，由于有一整套日益精细的公职职位作为皇帝的恩赐，帝国的城市精英们越来越自觉地成为国家制度的一部分，弗拉维诸帝因此得以推进上述正规化进程。这是将世界的征服者彻底改造为世界之都的进程。在该进程的早期阶段，塔西佗已对此有所认识，他的相关评论是最成熟、最具洞见的拉丁语讨论篇章之一(Annals 3.55)。弗拉维诸帝来自意大利乡村的市政精英集团。尤利亚(Julii)与克劳狄(Claudii)诸帝时期持久风行的那种旧贵族式奢侈品位和不辨是非的优越感，对他们而言是陌生的；他们也没有坚持较明智的前任皇帝们所特意奉行的仪式性“宪政”。由于弗拉维诸帝对罗马政治生活的种种形式缺乏耐心，他们很快就采用了专制方式。其结果是，随着图密善遭暗杀，弗拉维王朝最终垮台。

现在已时过境迁，要恢复内战前状态已无可能。稳妥而可敬的元老涅尔瓦皇帝被图拉真(Trajan)所取代，如此安排可能并非完全心甘情愿。因为图拉真只是第二代元老，其祖上来自行省的意大利散居地。罗马统治阶层补充新人的标准一直在不断放宽。图拉真是有意大利血统又讲拉丁语的本地人，而且在整个成长时期都积极参与罗马公务。因此，跟那些由东部希腊语地区城市不断涌入罗马的富豪相比，图拉真这样的“新人”倒不算太稀奇。那些东部富豪往往是某藩王的后裔，百年以前罗马曾依靠他们的祖上统治东部。希腊语和拉丁语在融合过程中处于更加平等的地位。新的“普世主义”由图拉真的继承者哈德良(Hadrian)所呈现，既通过他本人的外表风格，亦是通过他在帝国各地孜孜不倦的巡幸展现出来。要展现新的文化同质性，最辉煌的表现形式之一便是对世界之都的奢华美化。尽管在众多行省繁荣进步的刺激下，帝国境内所有城市都在装饰美化方面竞相展示，从韦帕芗至安东尼努斯·庇乌斯统治(Antoninus Pius)期间，罗马的美化工程依然以其“普世性”建筑风格而著称。其结果便是普林尼称之为“时代之光”(nitor saeculi)的帝国建筑，它们在我们所描述的古代世界中占有极其重要的地位。这一时代的政治生活充满了宫廷阴谋以及激烈程度远胜以往的争斗，目的是提升个人在皇帝近臣中的地位。之所以如此，是因为奥古斯都的元首制理想已最终衰亡。在随后的时代里，我们首次能够合情合理地将“元首”称之为“皇帝”。有一点显得颇为矛盾，那就是该时期也是元首与元老院之间关系最融洽的时期。虽然皇帝的声望参差不齐，尊重元老院自主权的原则却日渐清晰，而且，对该原则的坚持成为历代皇帝重复不已的模式。随着皇帝的注意力越来越多地转向行省，他究竟是像庇乌斯[6]那样的“好皇帝”，还是像康茂德[7]那样的“坏皇帝”也就越来越无足轻重。例外的大概只有康茂德被杀，此事开启了本章开头所述及的危机。

皇帝对行省的关注反映了帝国新的同质性，并非预示了危机。混乱肯定存在，比如哈德良在位时就爆发了犹太人叛乱，再比如马尔库斯·奥勒留斯[8](Marcus Aurelius)在位时流行的瘟疫。但对整个帝国庞大、静滞的稳定结构而言，这类事件不过是癣疥之疾。和平安宁的局面以及更加成熟的经济使帝国精英人丁兴旺起来；帝国提供的诸多机遇也使精英们能够利用自身财富提升社会地位。对外事务方面同样如此。尽管图密善与哈德良兴建的巨大防御工程巩固了边防，公元2世纪的帝国防卫实际上并不比公元1世纪时更完善。冲突皆发生于类似地区，胜利的取得并不更艰难，失败的发生也并不更多见。同样的战争模式重复不已：对帕提亚的战争发生在图拉真、维鲁斯(Verus)与马尔库斯统治时期；多瑙河边境的战争发生在尼禄、图密善、图拉真与马尔库斯统治时期；撒哈拉沙漠边缘的战争则发生在提比略、克劳狄乌斯、图密善与庇乌斯统治时期。帝国真正的扩张只有一例，即图拉真在位时罗马军队越过多瑙河征服了土地肥沃且富藏金矿的达西亚(Dacia)。对帕提亚的直接征服后来以失败告终，这证明了一个重要事实，即这片东方地域无法被同化。公元193年塞维鲁斯在帝位争夺战中赢得胜利，并不比当年韦帕芗夺取帝位更艰难。他最终于公元211年死于约克(York)。不过，塞维鲁家族的非洲背景恰恰是彰显这一时代“同质性”的典型例子。塞维鲁斯权力的继承者皆与叙利亚有着密切联系，尽管其中的赫里奥加巴鲁斯(Heliogabalus)在位时各色奇闻缠身，所有这些继承者在“异国色彩”方面皆未胜过塞维鲁斯。如果说他们在位期间皇权的效率似乎有所降低，皇位也不像以往那样稳固，那也并不是因为皇帝个人的堕落或者皇帝性格的孱弱。罗马世界是依赖随机而成的体制结合为一体的，该体制所存在的不切实际的弊病从未得到解决，并终于酝酿成了席卷罗马世界的风暴。

公元3世纪的诸多灾难是一系列巧合的结果。帝国的同质性仅仅是一项短暂的成果。帝国行省在重要性上可与罗马比肩，在繁荣程度上与之相比亦不遑多让。于是，行省开始独立行事，与帝国渐行渐远。驻行省军队中招募的本地人员所占比例远超以往，结果这些军队只对本地区效忠，却不再忠于罗马。在社会与文化层面，军队战士们也与帝国的希腊-罗马精英日益疏离。长期的政局动**使得皇位更迭加速，皇帝在位时间缩短。同时，境外富余人口向帝国施加了巨大压力，又被防守严密的边境所阻，不能以较为平和的方式进入帝国，以填补人口持续减少所产生的空缺，于是形成了罕见的严重军事威胁。而在东方，孱弱的帕提亚王国被新的强权——凶残好战且统治高效的萨珊(Sassanian)王朝——所取代。这些问题是笨拙而低效的早期罗马帝国难以应对的。危机期间的经济灾难席卷帝国大部分地区。但也有不少地方，例如意大利之大部，躲过了大规模的物质破坏。不过，需要强调的是，这场灾难是突发性的。公元1世纪与2世纪的罗马帝国问题重重，政府管理松懈且不专业，因此这两个世纪可以说绝非“黄金时代”。但并非是这些“时代病”加重后造成了3世纪的混乱，公元3世纪所经历的乃是新的灾难。

执政的艺术

《路加福音》(Luke)第二章开篇：“终于在那些日子，恺撒·奥古斯都颁布法令，整个世界皆应被纳入税收系统。”[9]福音书作者想要强调：世界历史的轴心乃弥赛亚(Messiah)的降临。因此，他将基督的诞生与罗马的权势大体处于“普世”巅峰之时相关联。我们的看法往往与福音书的作者相同，认为罗马权势最强有力的展示即是其行政管理。然而，圣路加实际上弄错了。现在我们能够确定，无论是在当时还是其他时候，都不存在这样一纸法令要求在罗马世界实行普遍的造册征税。福音书作者以单个行省的政策为基础，夸大了罗马的“全能”。在认识罗马政府运作的视角、实践与影响方面，现代人依然极易受到该记载的误导。我们误解了罗马帝国政治上的决策模式，而且将职位的等级次序与职业结构这两者混淆。当我们发现会议记录或堆积的案牍时，会马上想到官僚制度。公职的技艺往往与专业素养混为一谈。近来的研究已经显示出罗马的行政管理失败到何种程度，或者说，罗马的行政管理被腐蚀或被颠覆的可能性；又或者说，罗马的行政管理根本缺乏效率，充其量只能压服数千行省人的反抗。罗马人自认为在实际工作中非常杰出。维吉尔则在《埃涅阿斯纪》中称：罗马人的使命是“带来文明与和平，对战败者怜悯，最后对傲慢自大者作战”(Virgil, Aeneid 6.852-3)。但罗马人“政治艺术”的运作方式却很少有人去审视反思。最容易跃入我们脑海的类比往往是具有误导性的。伊夫林·沃(Evelyn Waugh)在《海伦娜》(Helena)[10]中对罗马行政管理颇为轻松欢愉的描写可能具有欺骗性，使我们以为罗马皇权(Imperium)类似于印度王公(Raj)的权力。也可能我们弄错了时代，把罗马政治想象成了白厅[11]各个办公室中的备忘录式的持续不变的运动，如W. H. 奥登(W. H. Auden)的诗歌所言：

恺撒的双人床很暖和，

一名微不足道的小职员

正在粉红色的公文纸上

写下“我不喜欢自己的工作”字样。

如此这般的政府运作图景与总督的中枢或皇帝的宫廷皆不相符。我们下面将概要介绍另一种理论。

罗马人的政府理论并不精妙复杂，他们在实际运作上也很简单。只需两种宽泛的类别即可囊括差不多全部的罗马统治活动：第一，平息团体之间或个人之间的争端；第二，调集人员、货物或金钱。本质上就是司法裁判与税赋摊派。古代社会承认三种主要权威：行政官员、战士和家长，罗马帝国的所有政府活动皆与这三者之一相关。第一类：源自希腊城市，包括罗马昔日身为城市国家时已有的古老官职，以及数以百计实质上自治城市的行政官员。基本上，罗马帝国全部由此类城市构成。第二类：过去在“城邦”(polis)之中，由行政官员掌管军事。在罗马进入帝国时代之后，通常的市民军队演变成独立的制度化常备军。随着公元3世纪的帝国越发穷兵黩武，军队官员在政府中扮演的角色也越来越重要。最后一类：在一个存在奴隶制的社会里，在家庭内行使权威的方式自然会跟政府行使权威的方式有所不同，但这种方式还是会在政府活动中发挥相当重要的作用。对于这三种行政管理途径，下面将会分别予以考察。然而罗马维护其统治的最有效方式是否应该算是政府活动？我们对此却颇有疑虑。这一切主要是通过社会上层人士的参与来实现，包括公共宗教活动、壮观场面的展示，对建筑、哲学、文学、绘画等引人注目的庇护与赞助活动，以及整个帝国的民间慈善事业，等等。当我们后面继续分析，谈到帝国实际的行政管理和运作架构的狭隘性与不稳定性时，我们需要对上述教化与慈善活动的效果铭记于心。

本土与海外的城市行政官

从很早时候开始，罗马就与希腊世界保持着非常密切的联系，而且跟大多数古代城市一样拥有由行政官员、议会(元老院)与公民大会组成的“三分式”政治架构。我们需要留意，其中的公民大会非常重要，因为其早期权力造就了“统治权”(imperium)这一罗马独有且至关重要的政制概念。罗马民众选择行政官员并赋予他们号令民众的权利，处罚不顺从者的权利，包括对民众成员施以肉刑和死刑，但该权利所受限制越来越严苛。在元首制时代，行政官员的权力，自然还有皇帝及行省总督的权力皆仰赖于此。诸行省(provinciae)的地位开始还比较简单，属于执政官或大法官军事指挥权的范畴。这一状况在共和国接近尾声时发生了巨大改变。不仅行省官职的任命与指挥权的行使期限逐步规范化；而且总督与地方长官们毫无疑问受到合理或者不合理获利机会的刺激，深深卷入外交事务，在当地平息纷争，管理行省财政并负责司法。他们往往疏于军务，却花大量时间在行省内巡视，这成为定期的“巡回裁判之旅”。后来，奥古斯都实际上接管掌控了帝国的全部军队，几乎没有把什么军团留给元老院省份的总督们，[12]此举在政治上并无困难。某些行省的总督现在不再是能够统领罗马士兵的将军，而是被释奴和骑士，他们的头衔“代理人”(procurator)并非来自公法术语，而是来自家内用语。最终，自弗拉维王朝以降，那些不堪军务重担的行省总督开始得到某些特别代理人的协助，这些代理人负责总督的司法事务，被称为“法官”(iuridici)。尽管在尤利亚-克劳狄王朝(Julio-Claudian)时期，偶尔会有某些前执政官行省[13]仍然表现出昔日的独立迹象，但行省总督的地位无疑已低于皇帝。在此基础上，一套稳固的等级制度在行省建立了起来，行省间的确切边界亦得以划定。如此这般，到了安东尼王朝时期，罗马帝国可谓一幅由严密管理的单元拼成的镶嵌画。还有一个有趣现象，那就是公元2—3世纪分割与再分割行省的趋势已现端倪。然而，这一“拥有确切边界的帝国”不过是近晚的创造，实际上直到弗拉维王朝时期，帝国的许多边界依然相当模糊，行省同样如此。不过，尽管在帝国早期有不少变动，公元2世纪行省政府的不少制度依然与西庇阿·埃米里亚努斯(Scipio Aemilianus)[14]时期的制度类似：前执政官总督与前大法官总督们依旧统治着大部分帝国。他们的统治有财务官与各类助手协助，助手包括选拔自公共专业组织的书吏和信使。他们也会将自己的“统治权”委托给所谓的代理人。代理人如果是元老、则称“特使”(legati)；如果是骑士、则称“长官”(praefecti)。统治帝国的还包括皇帝任命管理广大行省的“特使”与“长官”，他们的职权实为总督。从这个意义上说，罗马帝国是由城邦的行政官员们执行运作的。

这就解释了为何长久以来罗马保持着一种习惯，即以对待自由城邦的尊敬态度对待臣属；这同样也解释了为何罗马在如此漫长的时间里保持着间接统治。到了古代末期，大多数帝国城市及其辖域由本地行政官员统治。行政官员的诸多内部行政活动依然看似独立，但实际上他们常常会意识到授予自己的权力是有限度的。罗马同样长久容忍着地方藩王及其王朝的存在，安东尼王朝之前帝国那种模糊而非正规的权力架构，很大成程度上缘于这些独立王国与自由城市能够继续存在。即便是在公元3世纪，还是有数以万计的罗马臣民只能通过行政官员在本城的权威才能与高层的行政权威发生联系。城市自治权遭到严重削弱的情况首先发生在意大利，那里早在共和国终结以前已经出台法规，明确划定了城市行政官员的权力界限。更为重要的是对城市财务的干预，这在公元2世纪成为普遍现象。对于此类事务，行省总督、元老院或者皇帝一向能够加以干预，但限于时间和信息，他们的干预力不免受到严格的限制。城市的政务监督(curatores rei publicae)或者会计官(logistai)由罗马指定的元老等级或者骑士等级者出任。我们发现，自公元1世纪以来，对这类官员的任命已严重偏离了对地方政府的“放任”(laissez-faire)态度，而此前“放任”一直是占主流的传统原则。在意大利，这一变化可能跟其他行政政策相连，比如为贫困儿童设立慈善基金，再比如在意大利的重要公路沿线地带将众多地方行政管理功能集中化，等等。这些新发展证明，一种对政府的新态度正在萌生。然而这种态度从未得到完全的发展，这既是因为公元3世纪的危机，也因为戴克里先(Diocletian)[15]时期的种种改革使得后期帝国政府走上了不同的发展道路。不过，这种态度与行省演进的最后阶段以及行省总督职务之趋于成熟相结合，形成了安东尼王朝时期罗马帝国的重要特征之一。在这自治权日益式微、政府关怀日益增长的世界里，小普林尼在比提尼亚(Bithynia)的总督任职经历并非特例。小普林尼与图拉真皇帝间的通信为巅峰时期罗马行政的卓越程度提供了最佳证据。但如果阅读这些信件，便会对罗马政府的专断、随意和肤浅程度留下挥之不去的印象，即便这是在帝国的黄金时期。

那么，没有直接统治，罗马是如何维持秩序的？答案更多的是社会文化方面的而非行政管理方面的。在雅典帝国的失败之处，罗马却通过诸如在团体地位和个体公民地位上的开放政策等手段，获得了非凡的成功。立国之初，罗慕路斯的城市部众乃是一群无国籍流浪汉与逃亡者的集合体，他们的女人主要是依靠武力抢夺而来。对于这段历史，罗马人铭记在心且豪无愧疚。历史上，罗马人曾发明了一套复杂的“部分公民权地位”制度，他们一直乐意将其扩展至整个意大利的所有共同体，罗马在意大利的权势因该制度的缓慢演进而得以巩固。自共和国最后一个世纪以来，罗马也在其他地方遵循这一政策。非罗马部队的将士获得了罗马公民权，罗马公民权被当作个人礼物赠予外国城市的罗马支持者，在行省兴建罗马城镇，将各种特权或者公民权授予外国共同体，等等。伴随着这些进程，一种极为成功的手段发展起来，将臣属民众中最有权势的人物合并入罗马的体系之中。拥有公民权也就拥有了各式各样的特权，对圣保罗这样的个人而言，这些特权往往非常有用。不过最重要的是，公民权使得行省人可以出任公职。于是臣属也能参与到政府之中，结果就是维持了政局的稳定。行省精英们的拥戴是罗马最为成功的手段之一。

而在罗马城本身，帝国的成长间接带来了数量越来越众多的奴隶、被释奴、外国人和意大利人，同时也滋生了越来越大的野心、疑问、贫困与绝望。更何况，除了维持和平这一紧要问题之外，供养数以万计的大量民众以及保持城市环境的健康宜居也是极其艰巨的任务。幸而帝国的收益可以投入各种建筑工程，首先是高架引水渠。仅凭这些水渠便能够满足庞大数量的人口的生存必需。但此类工程所需的除了资金外，还有组织能力。一般情况下执政官不在城内，大法官往往也不在城内，此时罗马的市政管理(cura Urbis)则委任给其他行政官员。他们履行职务所仰赖的主要资源是通过一套罗马独有的程序所收取的合同租金(locatio)。这项工作值得强调，因为收取合同租金一向是罗马行政官员们的主要政府活动之一；同样也是因为合同租金的收取，罗马才能够进行如此之多的土木工程建设，这些工程的存在乃罗马统治最有力的证明。而且在相当长时间里，通过包税获取国库收入也是古代政府的主要运作模式。此外在罗马，收取合同租金的发展模式是独一无二的，在波利比乌斯(Polybius)看来，此乃罗马国家活动中最显著、最有效的方面之一，它囊括了所有活动，从喂养一向受到最优先关照的朱诺圣鹅群，到诸行省的税收，或者主干道路的路面翻新，等等，无所不包。波利比乌斯认为此类活动反映了罗马公务的民主色彩，这无疑是因为才华出众的平民可以借此参与国家事务。对我们而言，此类活动具有双重的重要性。第一，这鼓励了行会(collegia)与合作社(societates)等“半公共”社团组织的组建，罗马人关于如何建立各行政机构的理念即来自建立此类社团所秉持的精神。事实上，后期罗马的重要官衔“统领”(magister)就是源自社团组织中的职务。第二，面对自己所发起的种种活动，罗马行政官员们无意亲自承担直接监管之责。这点甚至更为重要，因为我们再次看到对“直接统治”的不情愿；也再次看到非常明显的愿望，力图限制公共领域并将官方活动私人化。

在共和国时期，罗马的行政管理间或会有改善。不过行政官员们的执行机构依然如故，不外是执行简单强迫手段的属下们，司法权的执行同样如此。相反，在奥古斯都及随后继承者们统治时期，城市的种种问题进一步恶化，由此推动了一系列连贯的体制创新。其中某些新的权宜之计对元首制政府而言至关重要。而体制变化方面的演练本身起到了先例示范作用，成为后来大量新添官职之滥觞。奥古斯都的行政变革包括：在各政府“部门”(curae)创立由行政高官组成的理事会，负责管理高架引水渠、城市道路与台伯河岸等；通过人为划分使职责系统化，比如将罗马城划分为14个区，将意大利划分为11个区；任命对元首负责的高级助手掌管常驻罗马抑或临近罗马的军队或准军事部队——这些部队的存在是出于政治与国内安全的考虑。“部门”的创立废除了任期仅一年的古老原则，此举提供了一种永久性工作人员，改变了以往单纯依赖合同制员工的局面。正规的行政单位体系减少了庇护人之间的相互竞争，同时也有助于确保一致性与稳定性，并方便了对行政管理活动结果的比较评估。此外，奥古斯都设立了执掌更大权力的职位，即禁卫军长官、市政长官与消防长官，从而使未来的元首们拥有了三位辅弼重臣。同样重要的职位还有法官，他们的法庭将发挥重要作用，对将意大利广大地域的管理集中于罗马大有助益，也帮助其他行政官员摆脱了大部分司法重担。我们还知道，至尼禄在位时已出现了管辖司法的市政长官，他们的司法权限可与城市大法官匹敌。意大利的集中化行政管理又为诸行省的治理提供了样板。有一点很重要，那就是罗马的“监督”(curatores)们拥有了前文所述的(财务)职能，他们的财务监督权最终侵犯了城市的自治权。

尽管在理论上与实践上或许有希腊先例可寻，但这一“奥古斯都行政革命”却是独一无二的。此外，元老院“部门”之创立一定程度上并非为了提升行政运作能力，而是为了使那些显赫的元老们从属于奥古斯都的政权，因为他们的活动有可能获取卓越声望，从而对元首构成潜在威胁。作为成功元老的地位象征，“部门”确实颇为兴盛，但实际上掌管“部门”者往往是堕落懒散之徒或者无能之辈。最重要的是，如果抛开所有这些革新以及所有额外的职位与增添的职员数量，政府的主要活动依然是收取合同的租金、发放许可以及仲裁业务，尽管有了新职位与更精细的等级划分，政府所从事的还是同样的传统工作。

军队

执政当局用于对付被统治者的第二大联合团体与战争相关。在古典城邦及其继承国，即便是在雇佣部队发挥重要作用的时代，战斗在很大程度上依然继续由市民军队主导。直至公元前2世纪，罗马的战争方式亦是如此。其结果是，城市行政官职往往与军事指挥密切相关。罗马的关键理念“统治权”(imperium)正是源自这种军政的关联，“统治权”贯穿了整个帝国的政府活动，事实上“帝国”一词即来自“统治权”。[16]

越来越多的希腊化城市要么联合起来组成同盟；要么在外交事务方面屈从于外部势力的控制，所谓的外部势力开始是国王们，最终则是罗马。此时在这些希腊化城市中，“将军”(stratēgos)之类的头衔往往丧失了最初的军事内涵。同样的变化亦发生在罗马，首先是“大法官”，然后是帝国时代的“执政官”，这些官职最终都成为我们所谓的“文职”。拉丁语构词的希腊语对等词汇往往极具启发性，因此留意一下如下现象，就会发现颇为有趣：希腊语中用来称谓“大法官”的词汇其实就是“将军”。而事实上，自共和国中期以来，罗马的大法官就主要负责司法。到了尤利亚-克劳狄王朝时期，“工程师监督官”(praefectus fabrum)职位的社会等级有所降低，实际上已非军职，而且某些类型的“军事副官”也不过是名义上的军职。只有在公元3世纪，这一“非军事化”进程才开始逆转，军职头衔扩展至与战争并无必然联系的政府领域，此乃帝国最终的“军事化”进程带来的结果。不过颇引人注目的现象是：在此之前，有些皇帝的奴仆便拥有了“指挥官”(praepositus)与“随从官”(optio)一类的军职头衔。然而自始至终，皇帝的称谓都是军事荣衔“统帅”(imperator)，这开始只是非正式的职能描述，随后变成称谓，最终成为正式的头衔。在希腊语中，“统帅”一词为“autocrator”，意为“无须对别人负责之统治者”。“统帅”头衔使得皇帝本人要承担很多过去由共和国行政官员负责的军事职责。尽管我们一般以元老院式头衔“元首”(princeps)指代罗马皇帝，但整个帝国对皇帝的感知却是“统帅”。而且，皇帝的军事权力也确实遍及帝国政府。

在古代世界里，要质疑一支常备军的正义性是不可想象的，而且和平乃士兵们赢得胜利的成果。不过要将现代意义上的“平民”(civilian)一词翻译为希腊语和拉丁语殊非易事，这是因为公民军队遗留下来的影响使得战争机构与和平活动相互混合。对我们而言，平民与战士间的区别非常清晰，这种差别对我们时代的伦理与实践皆有着重大影响。但在塞维鲁王朝时期才开始的军队势力独大之前，罗马帝国内的军民差别并不存在。奥古斯都创建了一直维持到公元3世纪的军事系统。军队由两部分构成，同时还有相当规模的舰队。军队的两部分中地位较高者为30个军团左右的公民军队，约165,000人。每个军团由一位中等地位的元老统率，军团统帅受拥有更高元老等级的行省总督节制，行省分两类：皇帝行省与元老院行省。这些军团一般在边境组建，它们也渐渐成为边境地区的永久组成部分。军团的大多数兵员招募自当地。虽然某些军团会变更基地，但总体而言，如此迁移并不多见。比军团数量更多的是辅助部队，自克劳狄乌斯在位以来，辅助士兵退伍时一般能获得公民权。罗马一向依赖“非罗马人”的军事帮助，而雇用辅助部队并将其整合入罗马军队之举就成为帝国实现文化同质的最重要手段之一。辅助军团的规模远小于正规军团，其统帅为公民或者骑士等级，他们通常来自意大利或行省的精英阶层，以此职务为自己晋身的阶梯和机遇。整个军事系统的财政支持为奥古斯都建立的“国防金库”，这是罗马人为了实现财务策划而采取的最初的亦是最根本的步骤之一。

之后直至公元3世纪以前，来自帝国精英阶层的军事统帅们并非现代意义上的“专业人员”。军队的效率与专业技能仰赖军中的高级以及初级百夫长，他们往往由普通士兵升迁至百夫长之位，而且服役期也跟普通士兵一样长。据我们所知，百夫长之类的军官极少能获得骑士等级，继续升职成为骑士等级军官也是很罕见的。骑士等级的指挥官尽管在上流社会的“晋升游戏”中占有重要地位，但他们的任职往往短暂而驳杂，包括骑兵与步兵中各式各样的不同职位。即便是元老等级者也与此相类，他们作为初级军官、军团指挥官(legate)或者驻军行省总督为军队效力的时间一般只占他们全部生涯中的一小部分。他们在众多不同地方担任这类职务，因此基本上没有机会成为专业人员。我们所知的几乎所有军事统帅都是如此，而且皇帝也尽力使元老们无法太熟知军务和战阵，这很明显已成为通行的帝王御人之术。这种实际上在非军事人员中选拔高级军事将领的手法有助于将军队纳入更为和平的帝国活动之中。

军团部队一向就是罗马公民团体的一部分。跟其他公民定居地一样，军团的共同体社区享有特权，这在非公民地区尤为重要。军团社区还有望拥有所有古典城市所拥有的设施：高架引水渠、圆形剧场、浴场等，诸如此类。堡垒(castellum)在开始时只是(军团)定居地中的普通组成部分。定居地管理机构的管辖范围可能小到乡村，也可能大到城市。殖民地(colonia)最初出现于共和国后期，用作公民老兵退伍后的安置城镇。殖民地拥有自治权，不过罗马也要求殖民地在出现麻烦时拥有自身防御能力并能维护罗马的利益。“殖民地”成为行省城市所渴望达到的最高地位，它们的存在更进一步模糊了军营与城镇间的差别。在军队出现的地方，人们在堡垒之外聚集起来形成定居点，他们的生活仰赖军队，但后来往往有了独立存在的能力。跟所有军队一样，军团士兵的不在役时间一般比在役时间更多。当不在现役时，士兵们耕种土地并从事商贸，过的生活跟普通公民大体无异。由于士兵们直接参与了帝国的日常行政管理，士兵与其他公民及非公民之间的密切联系由此进一步加深。

要研究一个国家的政府体系，就不能将目光仅限于最高层决策以及可以维持政府稳定与效率的官僚制度，还必须对这两者所发布指示的实际运作情况给予某些评估。我们必须问：实际执行罗马政府决定的是谁？在属下人员——强制执行者、当差者与信使——之中，罗马行政官员不乏直接代理人。但代理人数量极少，只有在真正统领军士时，行政官员才会有“统治权”，这也是罗马官方权力之最终所在。

军队所在地不全是那些较为边远蛮荒的省份。确实，在公元2世纪中期，罗马的全部28个军团中，有3个驻扎在不列颠，4个在莱茵地区，10个在多瑙河地区。然而即便在这边境吃紧之际，这些军团也大多被配置在既能在掌控境外土地，同时也能掌控行省广大领土的地点。实际上，在弗拉维王朝之前，基地位于帝国之内的军团数量更多。无论如何，从这些军团或辅助部队中抽调的分遣队都广泛分布于整个行省，特别是行省首府。在东部共有9个军团，其中最重要的是埃及的驻军，这些军团的位置更清楚地表明了帝国管制当地民众的意图。另外在较为安定的阿非利加与西班牙各保留有1个军团。除此以外，在海岸或者河岸城市还有大型的海军或水军基地。至于罗马城本身，则有一支规模庞大且结构复杂的驻军。而皇帝不管身处何方，身边必定会有一支大部队。总有士兵因派遣变动而从一个地方调往另一个地方，他们所去之处首先是在连接各边境地区的大道附近。在这里，他们的生计来源可能是某种特许，也可能是当地豪强的慷慨赐予，又或者是敲诈勒索所得——仅有军事法庭有权审判士兵。士兵们凭借上述特权以及帝国安全的需要为自己的罪行辩护。如尤维纳利斯(Juvenal)所言：你的牙齿被打碎了吗？你的脸上满是青黑色大鞭痕，还高高肿起吗？要知道，医生对你仅剩的一只眼珠也不怎么乐观。不过要是你跑去法庭控诉，注定不会有什么结果。如果被一名士兵殴打，你只能自认倒霉。(16.10以次)在我们看来，罗马帝国政府实行的乃是军事统治。

确实，对罗马帝国而言，要以任何(军队以外的)其他体制运作都会困难重重。即便是现代国家的行政部门也多半是由军事模式发展而来，比如英国便是如此。某些相关概念也是来自军队并沿用至今，例如假期。几乎没有什么现实可行的权力架构能够有效应对罗马行政管理所需处理的巨量事务：事实早已证明，对于一个世界政府而言，城邦制度无力胜任，而且父权制家族的权威也过于狭隘。罗马帝国有一套参与式机制，存在着类似于现代卡特尔的组织，以承担前文所述之公共合同；其他组织还包括城市民众、宗教人员、工匠等等会集而成的行会。这些组织可以通过代表与国家的统治者交涉并发起请愿、接受官方回馈等等，由此，所有这些团体都参与了帝国的统治。通过它们的特权与社团影响力，在帝国大城市之类的敏感地区，安全能够得到切实保障。然而，所有这些组织皆不具备军队那样便利快捷、训练有素且分布广泛的体系，因此军队便有了前面尤维纳利斯所描述的公众形象。由于拥有仅对自身负责的法庭与各种特权，且贪婪成性，加之在政府中无孔不入，军队遂成为一支暴虐的力量。

士兵们参与公共建筑工程，负责丈量土地，并为行省边界的常规岗位配备人员。军队还不时收到禁令，不许士兵参与其他税赋的征集活动。这一事实充分证明了士兵们对于税赋的收取而言颇为重要。公元2世纪期间出现了一种为政府活动的秘密间谍，即所谓的“运粮兵”(frumentarii)，他们成为晚期帝国邪恶组织“秘密事务警”(agentes in rebus)的前身。我们还可以轻易举出更多其他例子，但这些已经足够了。这里再谈一下两份纸草文献中所列的士兵职责清单，以此生动证据作为本节的结束。其中一份清单并不是来自非典型的埃及，而是来自多瑙河地区。我们从中得知，在默西亚省(Moesia)，士兵要负责谷物装运、开矿、马匹征用、监狱管理等等。另一份清单来自埃及。而那里，士兵的职责有港口疏浚，还有造货厂与纸草厂的管理——其中纸草厂为埃及行政管理的重头，其他还有一般性的河流警戒任务。新发现的此类文献证明了政府对乡村地区所施行的监视，这有助于说明河流警戒一类警察活动的性质。总体而言，帝国境内到处都是士兵。[17]在一位不幸的埃及臣民须缴纳保护费的列表中有如下文字：“根据该士兵的要求，缴给他500德拉克马。”如此悲哀无助的记录可谓其中的典型内容。至少在埃及，这绝非什么特例。

家内式行政管理

在所有古代国家中，大多数政府活动得由极少数人承担。古代政府显得头重脚轻，大量对我们而言十分平凡的工作，在古代却是由最有权威者来完成的；而且相对而言，代表委派或者业务选拔也极少。在公元2世纪罗马帝国的任何时期，真正手握“统治权”者不过数百人左右，他们的权力或是被直接授予，或是成为代表的方式获取。理论上讲，整个政府的重担就落在这一小撮人身上。实际上，确有某些元老感到自身的尊严应该反映在所负责的事务上，因而他们不应该去争论琐碎或者自贬身份之事。但另一些元老却认为，对“国家”(res publica)每个角落事无巨细地彻底关注乃昔日政治家们的伟大理想。面对一份公元前220年通过的、针对洗衣工人的监察管理规章，老普林尼曾满怀崇敬之情地惊呼：“我们祖先多么在意每一件事!”证据显示，普林尼的看法在当时颇为流行，如果一个问题引起了官方的注意，那么，只有在最高层才能对此有所决断。其结果是：皇帝及其高官，还有行省总督们在例行的常规司法活动上耗费了大量时间。而且有铭文记录显示，次要的行政管理决策也往往取决于很高级别，甚至要上达皇帝一级。某些信件流传至今，通信者为罗马帝国中数量极少的决策者，他们讨论的却是些微不足道的小问题。于是，这种状况的另一结果是：无疑还有数以百计甚至数以千计的事情，本来跟那些引起决策者注意的事情同样重要，却只能不了了之。帝国统治者极不情愿增加官员职位，也无意使政府事务复杂化。他们很少制订长期计划，即便偶尔有新的行政管理措施出台，那也是为严重危机所迫。于是，不堪重负的官员们自然会向助手们寻求帮助。这些助手之中固然有骑士和受庇护的自由平民，但在一个奴隶制社会里，非自由民(助手们)彻底的忠心与顺从则提供了更多、更广泛的潜在价值。我们现在所关注的，是那些授予家庭内部，但运用于公务的官方角色。

在所有行政官员中，皇帝是负担最重的。费尔古斯·米拉(Fergus Millar)以确凿证据证明了皇帝对某些特定事情的详尽关注，以及皇帝实际上对于所有事务都要单独承担责任。由于事无巨细皆须负责，皇帝完全没有剩余时间去酝酿我们所谓的“方针政策”。皇帝的“方针政策”就是：开始处理自下而上达到自己面前的所有申诉、请愿、使团等等事务。因为人们对皇帝行事的唯一期望就是作为一位裁判，至于政府的全局事务，如教育、经济、军事、行政等，则只是偶尔占用皇帝的精力——皇帝对这些事务的处理实际上也毫无章法。尽管如此，还是有大量归皇帝支配的物资需要一定的管理，于是，我们在皇室家庭内便发现了最明确的范例，即行政官员的私人侍从获取了公共事务的职责，并由此拥有了巨大的政治权力。

某些共和国后期元老也拥有如此巨大的财富，他们信赖门下的奴隶或者被释奴，结果这些奴隶与被释奴们便控制了富可敌国的大量金钱或者大片土地。自然，该现象亦千真万确适用于奥古斯都皇室，因为奥古斯都本人的地产与财富毫无疑问是“帝王”级别的。尤利亚-克劳狄皇室的私有地产有很大部分是奥古斯都分配给自己家族的份额，其中最重要的是分给李维娅(Livia)[18]和小安东尼娅(Antonia the younger)[19]的部分，还有的是利用政策之便通过继承与没收等手段积累起来的。由于卡利古拉、尼禄、图密善、康茂德和塞普提米乌斯·塞维鲁斯对罗马上层阶级的摧残，这些皇家“遗产”(patrimonium)使得皇帝控制了帝国之内相当大比例的地产，其控制手段为直接的所有权，而非利用政制法令的简单政治性控制。所有权所需要的是一种不同类型的行政方式，而且是一种演变极快的行政方式。

此外，还存在其他因素。在埃及，王室领地乃是自法老时代以来就一直存在的现象。皇帝作为法老的继承者，至少在该行省可以直接管理比例很大的土地。尽管(在整个帝国的管理系统中)埃及是个很特殊的例子，但对于如何为皇帝经营其他前王室领地而言，埃及在很多方面所起的作用的即便算不上模范，也无疑属于先例。特别是在帝国东部，皇家领地在那里早先成为了罗马人民的公地。了解一下在罗马共和国的最后岁月里，如此大片土地是如何管理经营是颇为有趣的。加拉提亚(Galatia)就是个极好的例子，在奥古斯都统治时期，加拉提亚末王阿明塔斯(Amyntas)的广大地产转变为皇家财产，所涉土地规模极大，连行省的组织都深受影响。皇家地产的监管者拥有极大的潜在实权，这方面最明显的例子就是某些有着明确地理边界的地区，如当时被称为色雷斯切索尼斯(Thracian Chersonese)的加利波利(Gallipoli)半岛，该地就成为了一处单一的皇家财产。在这类地方，皇帝代理人们行使职权的方式必定与行省总督们有所不同。我们知道一个例子：提比略在位期间，在犹太省(Judaea)的一名皇帝代理人自作主张地对罗马士兵下达命令，就如同自己拥有“统治权”一般，结果该代理人受到惩罚。(Tacitus, Annals 4.15)如我们将看到的，这样的许可很快就规范化了。在阿非利加省，皇家地产达到了最大规模。关于其规模等级与经营管理，公元2世纪的碑铭证据——其中最重要的是《曼奇亚纳法》(Lex Manciana)——揭示了大量相关内容。皇家地产遍布于所有行省，除农业用地之外，还包括矿山、采石场、森林等，而且皇帝们扩充自身产业的步伐也颇值得注意。特别是塞普提米乌斯·塞维鲁斯，他在各行省中大大增加了皇室的财富。来自西班牙南部的油罐上原有的私人印记被皇家印记所替代，该现象有力揭示了皇帝如此扩展财富的步伐是何等突然，何等彻底，以及如此所为在经济上的重要程度。这些地产上的居民与皇帝之间，分隔着由“代理人”与“管家”等组成的等级系统，但这些居民完全有同样的机会像普通行省居民一样通过总督(向皇帝)申诉或者请愿，当然也可能像普通行省居民一样缺乏如此机会。

很自然，皇家财产管理者的头衔应该来自共和国的官员职位。但“代理人”(procurator)依然是个私法术语，而且对罗马人而言，以“代理人”一词称呼公共行省的总督听起来相当怪异。这一职位由克劳狄乌斯首创，授予较小骑士行省的总督，此举很明显背离了奥古斯都政制变革所秉承的谨慎传统主义策略。这类总督此前曾被称为“长官”(praefecti)，这可谓非常准确的称谓。其他拥有创新头衔的官员有时也会出现在其他政府部门，他们的身份或者是作为元老行使公务的助手，比如帮助打理罗马市政管理的各个方面，又或者是作为行省“特使”的财政助手。这类“特使”管理的行省实为“皇帝行省”，因为皇帝亦即“元首”，身为“前执政官总督”(proconsul)，必须委任代表在这些行省行使总督职责。

这样的变化极为重要，因为有了这些变化，最初的家内制度才有可能在之后两个世纪中成长起来，形成我们称之为“代理人服务”的制度。通过该制度，一个骑士等级的人能够在行省与罗马城中出任一系列重要政府职位，他可以负责各种各样的皇家任务，从掌管整个行省到经营矿山，他还可以担任元老们行使公务的助手。发展到最后，在任何时候都有170个左右的此类职位，这也正是“罗马之卓越行政”，或者说“这头难以捉摸的野兽”之所在。不过很清楚的是，这些职位并未构成一种与正规晋升模式相连的等级顺序，而且任职者无须具备更多的专长、知识、献身精神或职业水准，也无须拥有比元老等级同僚们更多的才干。对他们的期望同样包括在司法与财政方面的小心谨慎，但不包括真正的务实和效率，因为这些品质完全不是贵族行政官员之所需。一位阿尔卑斯山某地区的代理人描述自己的工作为“监督法律的执行并落实皇帝们的利益”。若论增加帝国统治效率的手段，这些职位的重要性要小得多，它们更重要的作用是作为一种将上层阶级吸纳入政府生活的手段。通过这些职位能够获取更高社会地位，同时它们的存在也能够确保有权势者对帝国的忠心。因此，我们怎么强调如下观点皆不过分：罗马最伟大的执政艺术不在于其“卓越行政”，而在于其“吸纳”能力。

如此一来，这些问题就很重要了：这些骑士等级的代理人是什么人？他们又来自何方？至于他们做了什么，倒不是特别要紧。认识到这一点，我们对于想象中“罗马官僚制度”的追溯就应该转向其他领域。一位新近的学者声称：“我们所说的‘帝国行政部门’，用来指代那些恺撒的被释奴和奴隶更合适些。”同样，共和国时期的元老也依赖自己的奴隶与被释奴，这为后世的恺撒们提供了先例。奥古斯都及其继承者的“家内成员”[20](familia)获取了巨大权力。尤其在克劳狄乌斯与尼禄统治时期，元首的家内奴仆对元首的恶劣影响可谓众所周知。元首的被释奴使用的头衔来自他们的主要职务，如信件秘书、会计秘书等，诸如此类。因为这些头衔与皇帝关系紧密，如果其他人在家中也使用同样头衔会被视为谋逆。由于人们对这些元首“奴仆”所表现出的敌意，他们的职位后来逐渐改为全部由骑士等级者充任。尽管如此，皇帝的家内奴仆，即所谓“恺撒的家内成员”(familia Caesaris)依然有着极大的势力。

斯塔提乌斯(Statius)的两首奉承诗歌(Silvae 3. 3 and 5. 1)使我们可以一窥这些人所拥有的职权范围。另外现存有约4,000份铭文为我们提供了进一步信息，它们所记录的大多是奴隶或被释奴的头衔。这些头衔非常复杂专业，也非常具体，似乎证实了“官僚化”的观点。然而，人们对被释奴的敌意却使得此类观点颇为可疑。皇帝如果随心所欲把重要任务委派给自己的被释奴，则可能严重违背民意。因此，我们应该以更挑剔的态度看看“恺撒的家内成员”们实际上干了些什么。有一点很清楚，他们获得了技术情报的控制权。奥古斯都留下了一张“能提供报告的被释奴与奴隶名单”。某些被释奴因这方面的贡献而受到斯塔提乌斯之类奉承者的赞扬。另一位被释奴的墓志铭称墓主“终其一生始终孜孜不倦地维护皇宫的利益”(at Formiae: ILS 1583)。不过，如此奉献精神并不能保证行政管理的职业水准。而且，若论重要性、数量以及性质，被释奴行政人员所处理的事务必须跟担任公职的元老或骑士所处理的没有差别。无论如何，被释奴们所从事的行政管理工作，像他们的上级一样，是世俗的。有关这个问题，下一节“政府与‘文学’”将会说明。被释奴们的抄写、写作、记录以及信息传递工作非常重要，正如一位研究该课题的专家所言：“‘秘书们’(tabellarii)无疑是行政机器中必需的零件，但在混乱纷杂的环境中，与其他要素相比，宫廷服务对罗马帝国的有效运转有着重要意义。”然而，有关这个问题，我们有必要问：这些“秘书们”在其中发挥“零件”作用的机器究竟在哪里？被释奴们并没有创建一套行政框架，他们也并不是为经营帝国而从事“真正”艰苦工作的人。被释奴们所占有的各种头衔，无论是尊贵还是谦卑，皆具有误导性，实际上，它们仅仅反映了皇室生活中被释奴在皇帝身边所扮演的角色，而这也决定了被释奴们的地位。因此，举例来说，爱比克泰德(Epictetus)对为皇帝倒便壶而身居高位者，充满了道德义愤。但他本人的地位就体现了这一时代的重要真理：他是著名哲学家，尽管不算传统意义上的哲学家；而他的身份却是被释奴，他的主人则是皇帝的被释奴(352页以次)。成功的皇帝近侍普遍是罗马世界上流社会的一员，或者说他们渴望成为上流社会的一员，他们参与罗马文学与知识的栽培活动。当时的铭文表明，各种各样与宫廷无关的活动中都有皇家被释奴的身影。跟所有有权势的罗马人一样，被释奴们只是以一种业余和兼职的方式致力于政府事务。当他们如帕拉斯(Pallas)与纳尔基苏斯(Narcissus)一般爬上国家咨政高位时，身份是皇帝的友人、顾问与心腹，而非专家官僚。这是因为到了帝国后期，皇家奴仆已经像侍从长(Grand Chamberlain)一样，其“私人”权力获得了合法的公共职能，这使得此时的宫廷开始具有了中世纪色彩。

政府与“文学”

要在罗马世界找寻官僚制度是徒劳的。我们现在应该更近距离地观察罗马行政官员们真正关心的事情——司法裁判与税赋摊派。然后作为结论，我们能大体概括政府活动的性质，并试图发现真正凝聚帝国的究竟是什么。

由于罗马官员在司法裁判上花费了大量时间，罗马的法律自然会变得复杂精密。人们总是倾向于将裁判权归于尽可能高的权威，这一司法运作的自然法则增加了行省总督、罗马高级长官以及皇帝本人的工作负担，也促进了人们对罗马法的接纳。甚至在奥古斯都统治时期，斯特拉波(Strabo)已经记载道：尽管克里特(Crete)有着可敬的法律传统，但该地还是跟其他行省一样接受了罗马的法律。而且，就算是对罗马帝国内的状况抱有最尖刻的现实主义态度，我们也不能忽视存在一套法律框架所带来的优势，而这正是昔日诸希腊化王国所缺乏的。法律至少给帝国臣民们提供了理论上的可能性，使他们能够纠正与抑制罗马统治的恣意霸道。同样，法律成长于罗马，成长过程中伴随着各种问题，开始是城市的问题，后来是帝国的问题。法律专业知识成为了晋身政府管理阶层之阶。专业的法律实践最终成为众多行省人在政府中谋取职位的活动之一。罗马法可谓帝国统治最强固的遗产，其最伟大的编纂成就便是查士丁尼在位时东部帝国的法典。这里没有篇幅详述罗马法的逐渐演变过程，但法律解释的长期积累以及大法官们的“年度法令”中所包含的判例是需要特别强调的。因为正是这些文本在哈德良时期经过编纂，形成了法律系统的基础。此外，还需要注意的是，公元2世纪后期与3世纪初期，皇帝所扮演的两个重要角色——法律之源与伟大法学家的庇护者。不过，为了达到我们的讨论目的，以下有着相互关联的两点非常重要，需要特别说明。第一点，对现代政治思想家而言，司法部门与立法部门的分离乃极为重要的自由主义原则，但在帝国时代的罗马，此类意识并不存在。罗马的法律完全出自法官之手，与立法者无涉。第二点因循第一点，就如同我们对罗马行政决断的了解，罗马的法律措施也显示出同样的多样性与随意性，而且同样缺乏普遍性。事实上，行政决定与法律措施这两者很难彼此区分。在古代世界，并不存在与“成文法”对等的概念。其结果是，法律并不总是完全普遍的，社会的弱势群体可能无法享受法律的益处。例如，犹太民族主义作家们就以一种暧昧的关联把罗马的虚伪比作不洁的猪：“就像一头猪躺倒在地并伸出它的蹄子，似乎在告诉别人‘我是洁净的’(因为猪蹄是分蹄的)。[21]就像这个邪恶的帝国只知道掠夺和压迫，却装作是在主持正义。”

由于加诸帝国的负担沉重而可憎，于是罗马政府得花费很大精力以保证统治的效能。尽管以相对标准而言，正式的税收并不算太高，但还有贡物的征集、直接税与间接税、租金、实物征收、人员招募、保护费、物资征用等，所有这些加在一起就形成了沉重的压迫。罗马上至高官下至小吏皆卷入了这些事务，毕竟财政乃行政管理优先关注的领域。奥古斯都有一份著名列表叙述自己的功业，全称为“他的业绩与开销”(Res Gestae et Impensae)。毫无疑问，这也是多数行省人对帝国运作方式的看法。关于罗马衰落的征兆，主要集中于两点：第一，执政者的征敛无度；第二，通过奴隶贸易把大量人力输往意大利。第二点虽然较少被谈论，但同样可憎。“罗马通过贡赋从亚洲获取的财富三倍于亚洲从罗马获取的回馈，这笔账将会以罗马的狂傲自尊作为代价清偿。而对应每一个在意大利人的土地上劳作的人，将来都会有20个意大利人成为赤贫的奴隶，在亚洲备受煎熬。”(Oracula Sibylina 3. 350f)帝国的严酷现实引发的敌意，再加上罗马政府的“业余”性质，这样的罗马是如何维持稳定的呢？

通信系统被描述为国家的神经系统。尽管匪患在意大利从未完全绝迹，但如果跟罗马统治以前以及罗马统治以后做对比，罗马统治时期通信活动的频繁度、道路与港口的安全性等皆会令人印象深刻。皇家驿站系统由奥古斯都创立，在随后数世纪间不断完善，成为了庞大、权威而复杂的政府系统。这也意味着驿站系统成为行省居民最沉重的负担之一，他们必须长年不断按照过往官员的要求提供食物、牲畜以及住处。众多地区不同时期的铭文资料为此提供了有力证据。但是有一点也是毫无疑问的，那就是帝国的道路与港口乃罗马统治最必不可少的“器官”。

信息的传输、检索与保存仍然是确保政府的稳定性、持久性与有效性的最基本要素。马克斯·韦伯[22](Max Weber)认为文档乃官僚的生产工具，而罗马帝国又以其官僚系统的复杂精密著称。那么，罗马帝国的文档是怎么样的呢？以下现象是颇为有趣的：在19世纪以前，罗马帝国统治的这一方面并未让当时的研究者感到惊异。在埃及发现的大量纸草文书(papyri)使得人们有了如下观念，即跟那些发掘者的祖国所盛行的官僚制度一样，罗马也拥有一套官僚制度。自那以后，埃及行政管理的极度复杂性才得以进一步揭示。并且其他干燥地区出土的证据也表明，行政文书工作的总量在其他东部省份同样巨大，杜拉·欧罗波斯(Dura Europus)的发现就是显著的例子。相关的数据相当惊人。在公元3世纪某一特定时期的埃及，一名地区行政官员所辖的部门在大约一个月内就消耗了434卷纸草。杜拉·欧罗波斯城堡中则有10间以上的房屋用于存放文档。因此，如果不太慎重，我们很容易得出结论说，这样的社会无疑应算作官僚社会。然而，该结论必须面对两大难题。第一个难题：固然如此积累文件是古代政府非常极端的一面，但埃及和美索不达米亚两地的这种做法在帝国东部是否普遍典型？(就算答案是肯定的，)这种东部的典型特征是否也适用于整个帝国？诚然，在其他地方纸草文档无法保存至今，但陶质的东西却是不会毁坏的，在埃及的下层行政管理中同样被广泛使用的陶器碎片提供了更好的证据，证明埃及的这套系统仅是特例。 第二个难题更为要紧：这些涉及几十名官员且堆积如山的文件在多大程度能够成为证据，证明存在着类似于现代国家的官僚行政系统？要回答这个问题，就必须了解为何这些记录被累积存放，以及它们如何被分配使用。这些现存的古代行政管理文档是来自办公处，还是来自杂物室，或是来自功能介于这两者之间的某处？

书写诸如幸存下来的纸草文献的能力，即便在古代世界也是不寻常的。我们甚至听说埃及出现过文盲书吏，这倒不算太荒谬，因为书吏拥有显赫的社会地位，是人们所渴望的职位，不免有人不惜借助欺骗手段。据我们所知，在法老埃及时代，书吏在国家事务中的地位非常重要。将书吏与法利赛人(Pharisee)比较则是我们更熟知的例子，说明专门技能能够赋予人们社会地位。在中国，学者与书吏的技能，通过一套惊人的统考制度加以管理控制，由此塑造了一个政府管理阶层。但无论是在希腊还是在罗马，书吏皆不具备如此社会地位。在罗马城，书吏在城市的政治与社会生活中扮演着自身的角色。大量职员与秘书受到雇用，为皇帝效力。但升至高位的人并不是那些办事员和文秘，即拥有专门技能者。真正高升的人当中，更多的是“内侍”(cubicularii)、私人奴仆，还有皇帝或者有权势者的心腹。这些人的晋升并不是依靠自己的专业技能、奉献精神或者内部信息，而是依靠社会联系所提供的庇护关系。